Директор регіонального Офісу реформ Роман Слідзевський про стан і перспективи реформи з децентралізації влади на Житомирщині.
2015 рік для України став переламним у сенсі змін в адміністративно-територіальному устрої. За відносно короткий проміжок часу на карті країни з’явилися нові адміністративно-територіальні одиниці – добровільні об’єднані громади. 25 жовтня на чергових місцевих виборах їх жителі обрали лідерів і депутатів, які, починаючи з нового, 2016 року, будуть господарювати на цих територіях по-новому. Їм передаються ширші повноваження, більші ресурси та самостійність у прийнятті рішень.
У числі 159 добровільних об’єднаних громад в Україні дев’ять утворено на території нашої області.
На які зміни варто чекати жителям цих громад? Чи відчують вони доступніші та більш якісні адміністративні, соціальні та інші послуги? Як працюватимуть публічні органи влади на місцях? І яка перспектива подальшого створення об’єднання громад на Житомирщині?
Про це наша розмова з директором Офісу реформ у Житомирській області Романом Слідзевським.
– Романе Марціновичу, сьогодні в області дев’ять сільських та селищних рад отримали новий статус – добровільно об’єднані територіальні громади. Як відомо, процеси відбувалися бурхливо та гаряче. Пройдено досить непростий і тернистий шлях. На Вашу думку, як експерта в цій сфері, цей шлях був виправданий? Люди якось відчують уплив змін?
– Я впевнений, що з утворенням нових консолідованих громад ми зробили історичний крок у розвитку державотворення України. Реально, а не декларативно у нас розпочалася реформа місцевого самоврядування, складовою частиною якої є децентралізації влади, або передача фінансової та управлінської самостійності місцевим муніципалітетам. 19 років тому Україна ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування. Хоча увесь цей період влада так і не спромоглася імплементувати вітчизняне законодавство до вимог цього документу.
Фактично зміни розпочалися із ухвалення у квітні минулого року Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. А «локомотивом», який потягнув за собою процес, став Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», прийнятий на початку нинішнього року, та затверджена до нього Кабінетом міністрів Методика формування спроможних громад.
Наша область стартувала однією із перших в Україні. Працювали гуртом: обласна державна адміністрація, громадські лідери, прогресивні сільські та селищні голови, інші посадовці місцевого самоврядування. Було створено регіональну робочу групу з напрацювання проекту перспективного плану формування територій спроможних громад області. Такі ж групи діяли і на рівні районів.
Так склалися обставини, що часу на роздуми не було. Розпочався процес формування Державного бюджету на 2016 рік. А потім потрібно було включатися у вибори голів громад одночасно з черговими місцевими виборами 25 жовтня.
28 травня депутати обласної ради схвалили проект перспективного плану формування територій спроможних громад Житомирщини – нову дорожню карту розвитку області. 12 серпня після фахової експертизи документ затвердив Кабінет Міністрів України.
14 серпня 2015 року рішенням сесії обласної ради в області було утворено перші вісім об’єднаних територіальних громад і призначено в них перші вибори. Дев’ята об’єднана територіальна громада – Вишевицька сільська – утворена на початку вересня.
Чи виправданим було проходження такого тернистого шляху, звісно, час покаже. Але, думаю, у будь-якому випадку: так.
По-перше, об’єднання територій сільських та селищних рад відбулося на добровільних засадах, люди обрали собі лідерів, які вже показали себе успішними і ефективними менеджерами і яким не байдуже до розвитку територій.
А по-друге, такі громади, на відміну від тих, які ще не об’єдналися, з нового року матимуть більше фінансових ресурсів, повноважень і можливостей. Адже відповідно до змін в Податковому та Бюджетному кодексах України, починаючи з 1 січня 2016 року, тільки за об’єднаними громадами, закріплюється 60% відрахувань податку на доходи фізичних осіб, 25% екологічного податку, 5% акцизного податку, 100% єдиного податку, 100% податку на прибуток підприємства та фінансових установ комунальної власності, 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт) та право самостійно розпоряджатися землями. За радою об’єднаних територіальних громад залишається право розпоряджатися місцевими податками та зборами (державне мито, адміністративні штрафи, туристичний збір тощо). Раніше усі ці податки осідали в бюджетах вищого рівня.
Об’єднані громади, на відміну від тих, які не об’єдналися, у новому році отримають додаткові преференції від держави – дотації, інвестиції з регіонального фонду розвитку, додаткові податкові надходження, субвенції на освітню та медичну галузі. Відомо також, що Європейський Союз виділяє 90 млн. євро для розвитку інфраструктури населених пунктів. Міжнародні гранти підуть для потреб об’єднаних громад.
Результат, мабуть, буде очевидний – відремонтовані дороги, освітлені вулиці, оновлені амбулаторії, школи, дитячі садочки, водогони, тепломережі тощо. А це все те, що потрібно людям, щоб почувати себе у своєму населеному пункті комфортно.
– Так, все це добре – модернізація, ремонт, будівництво… Але ж люди втомилися чекати на все це завтра. Вони хочуть вже сьогодні відчувати, що жити їм стало краще, легше, безпечніше. Хочуть бути впевненими, що у найближчій лікарні вони можуть добре лікуватися, що їхні діти ходитимуть до хороших навчальних закладів, що їхнє майно і спокій будуть захищені, а за тією чи іншою довідкою їм не доведеться їхати світ за очі.
– Децентралізаційні процеси, зміни в адміністративно-територіальному устрої шляхом створення спроможних територіальних громад і передбачають у першу чергу нову якість надання публічних послуг людям – адміністративних, соціальних, гуманітарних, житлово-комунальних. Ці послуги в об’єднаній територіальній громаді організовуватиме орган місцевого самоврядування – рада територіальної громади, яку обрали жителі, та її виконком. У перспективі не буде районних державних адміністрацій, районних рад, які до сьогодні нерідко дублювали функції одне одного і не виправдовували своє призначення та видатки на утримання апаратів.
Люди не могли вирішити свої проблеми, а органи влади на місцях через брак коштів, повноважень не могли забезпечити умови для нормального життєзабезпечення жителів громад.
У результаті реформи об’єднана територіальна громада отримує всі повноваження, які має сьогодні місто обласного значення. Бюджет такої громади напряму взаємодіятиме з Державним бюджетом України. Не потрібно буде погоджувати у Києві чи в обласному центрі, як планувати розвиток громади, формувати бюджет, чи залучати інвестиції, яке підприємство відкрити, чи надавати дозвіл на будівництво, як удосконалювати схему пасажирських маршрутів, який дитсадок утеплити, чи створити муніципальну варту абощо. Передаються на рівень громади делеговані повноваження: надання соціальної допомоги через територіальні центри, управління школами, дитячими садочками, надання первинної медичної допомоги, утримання будинків культури, клубів. стадіонів.
У кожній об’єднаній територіальній громаді будуть створені підрозділи державних органів влади – із соціального захисту, контролю санітарного стану, казначейського обслуговування та реєстрації актів громадського стану.
Дозволи, виписки, посвідчення, паспорти чи інші адміністративні довідки можна буде отримувати безпосередньо в адміністративному центрі, а в разі потреби – і в конкретному населеному пункті. Більше того, держава відкриє для об’єднаних територіальних громад доступ до електронних державних реєстрів (а це недалека перспектива), тож, потреба їздити за будь-якими довідками відпаде сама собою.
У населених пунктах, які не стануть адміністративними центрами об’єднаних територіальних громад, працюватимуть сільські старости, які переберуть на себе значну частину повноважень голів нинішніх територіальних громад та секретарів сільських рад. До проведення перших виборів їх обов’язки виконуватимуть нинішні сільські голови тих територій, які увійшли до складу ОТГ. У великих населених пунктах можуть утворюватися територіальні підрозділи виконавчих органів об’єднаної громади.
Головний принцип – щоб люди на базовому рівні по максимуму могли отримувати обов’язковий обсяг адміністративних та соціальних послуг, і почували себе максимально захищеними.
– Це гарна перспектива. А чи достатньо є для цього підготовлених спеціалістів на місцях?
– У райдержадміністраціях, районних радах, виконкомах сільських рад сьогодні працює підготовлена команда фахівців. Але бажаного результату інколи немає через неефективність організації їх праці, а відтак і нераціональний розподіл коштів.
Завдання ради об’єднаної громади – ефективно та розумно використати потенціал працівників нинішніх апаратів райдержадміністрацій, районних, міських, селищних та сільських рад. Кваліфіковані кадри перейдуть на роботу до виконкомів нових територіальних громад.
Відповідно і гроші можна буде зекономити на утриманні управлінців. Сьогодні, не маючи власних джерел надходжень, 90 % сільських та селищних рад області, витрачають державні кошти на утримання приміщень та заробітну плату голові, бухгалтеру, землевпоряднику. За підрахунками фахівців, економія від таких видатків тільки в нашій області в 2016 році становитиме близько 76 млн. грн.
– Романе Марціновичу, у новостворених добровільних територіальних громадах зараз «кипить» робота. Голови громад готуються до проведення перших сесій, які будуть великою мірою визначальними. Для них це додаткові навантаження. Є багато незрозумілого, суперечливого. Як вони опановують свої нові обов’язки?
– Роботи і справді багато. Складної і рутинної. Найголовніше для об’єднаних територіальних громад зараз підготуватися до установчих сесій, на яких депутати конституюють голову ОТГ, оберають секретаря, членів виконкому та інші органи місцевого самоврядування. Потрібно буде затвердити Статути громади, положення про старост, структурні підрозділи, розподіл обов’язків між головою та його заступниками. А далі зареєструвати добровільно утворену громаду. На порядку денному також процедура ліквідації колишніх сільських та селищних рад, оформлення передачі-приймання майна із спільної власності територіальних громад районних рад на баланс об’єднаних територіальних громад, звільнення та працевлаштування працівників сільських та селищних рад та багато іншого. Звичайно, законодавчо не всі питання врегульовано. Але є вже розроблені проекти законів, які мають все унормувати.
Офіс реформ щодня надає методологічну, консультаційну допомогу головам ОТГ. У перші дні після виборів надіслано практичні посібники, розроблені Асоціацією міст України, в яких розписано алгоритми поетапних кроків для голів громад.
Упевнений, що ці пілотні громади справляться і дуже швидко покажуть іншим приклад того, що вони обрали вірний шлях, а відтак процес об’єднання громад незворотній.
– А як же буде з тими, хто не об’єднався?
– Відповідно до перспективного плану формування територій спроможних громад в області має бути утворено ще 28 об’єднаних громад. Сьогодні Офіс реформ спільно з виконавчими органами влади ставить собі за першочергове завдання – продовжити роботу у сільських, селищних та міських радах, щоб там активніше обирали собі шлях територіальної консолідації та співпраці.
Цей процес нелегкий і дуже відповідальний. Потрібно пройти погодження на чотирьох рівнях, досягти згоди всіх учасників. Зокрема, потрібно пройти такі етапи: ініціювання добровільного об’єднання громад; надання згоди суміжних сільських та селищних рад на добровільне об’єднання громад; схвалення проектів рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад; отримання висновку обласної державної адміністрації щодо відповідності проекту Конституції та Законам України. Відповідно до змін, внесених до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» рішення про утворення ОТГ набуває чинності після прийняття рішень всіх сільських та селищних рад, які об’єднуються. А далі облдержадміністрація подає рішення громад про добровільне об’єднання до ЦВК, яка і призначає перші вибори голів та депутатів об’єднаних громад.
Наступні місцеві вибори в об’єднаних територіальних громадах можуть бути призначені на початку весни наступного року. Так що потрібно поспішати.
Громади, які не будуть об’єднуватися, не отримуватимуть преференцій, дотацій і додаткових ресурсів з боку держави, які у повному обсязі матимуть об’єднані громади. І чим раніше сільські та селищні ради утворять добровільні територіальні громади, тим краще для них. Інакше вони знову можуть бути виключені з бюджетного процесу 2017 року, що стартує з липня 2016 року. І хай тоді сільські та селищні голови пояснюють людям, як вони збираються розвивати території і створювати повноцінний благоустрій для людей.
Звичайно, ніхто нікого примусово заганяти в об’єднану громаду не буде. Цей процес є винятково добровільним. Але якщо люди побачать, що в об’єднаних громадах життя заможніше, бюджет громади прозорий і використовується на благо людей, то питання об’єднання відпаде само собою.
Маємо два роки, щоб завершити перехідний період і закласти фундамент нового адміністративно-територіального устрою. Перший етап адміністративно-територіальної реформи стартував із першими місцевими виборами в об’єднаних територіальних громадах 25 жовтня цього року. Передбачено, що на другому її етапі будуть утворені нові райони, а області замінять регіони. Замість сіл, селищ та міст будуть громади. На чергових місцевих виборах – орієнтовно у жовтні 2017 року – люди обиратимуть не сільських, селищних та міських голів, а голів об’єднаних громад, а разом із ними депутатів до новостворених рад районів та регіонів. У кожному регіоні запрацюють префектури, які контролюватимуть прийняття рішень органами місцевого самоврядування на предмет дотримання законам України. І це буде другим етапом територіальної Таке передбачено проектом змін до Конституції України, який був прийнятий у першому читанні 31 серпня 2015 року.
– Романе Марціновичу, а що чекає на ті громади, які з певних причин не були включені до перспективного плану формування територій спроможних громад Житомирщини?
На сесії обласної ради 28 серпня було схвалено перспективний план, який включав утворення 59 обєднаних громад, а Кабінет Мністрів України затвердив тільки 37. Ви ж розумієте – є момент державної доцільності і безпеки. Для тих громад, які були виключені з певних обєктивних причин із проекту перспективного плану, – розпочинатимуть процес спочатку відповідно до Методики формування спроможних громад – шляхом внесення змін до перпективного плану.
І насамкінець скажіть: враховуючи суспільні виклики, спричинені публічним обговоренням децентраліщаційних процесів, розбурханість вітчизняного та місцевого політикуму, недостатню врегульованість законодачої бази, Ви особисто вірите в успіх розпочатої реформи?
Безперечно. Реформа, яка вже розпочалася в Україні, продиктована самим життям. Тим більше світовий досвід показує, що такий шлях розвитку є ефективний. Україна сьогодні рухається своїм шляхом, на який впливає національний менталітет, культура, особливості територіального устрою, досвід, накопичений попередніми поколіннями. Як усе складеться, покаже час. Хоча темпи реформи вже сьогодні вражають. Люди зрозуміли, що життя в своїй територіальній громаді потрібно будувати самим, не зважаючи на чиюсь волю зверху.
Зміни в адміністративному устрої, децентралізаційна консолідація громад торкнуться кожного. Вони призведуть не лише до зміни системи влади, а зміни всіх аспектів життя і навіть стереотипів мислення. Люди стануть вільнішими, активнішими, відповідальнішими за свій вибір. Адже щоб відчувати себе європейськими, а не совковими українцями, європейські стандарти демократії і якості життя, не потрібно їхати до Європи, а починати європейську цивілізацію в Україні, на своїй маленькій території, у тій громаді, де ти живеш. І держава дає для цього інструменти та важелі.
Оксана Яремко
