Прозорі тендери та тіньові інтереси в Україні, Молдові і Грузії

Грузія запровадила прозорий метод проведення тендерів під умовною назвою “за склом” у 2010 році, коли було реформовано систему державних закупівель, яка вважалася корумпованою та неефективною. Україна розпочала перехід до системи ProZorro (всі бачать все) після Євромайдану 2014 року і стала вдалим прикладом для наслідування у Східній Європі. Молдова могла здійснити перехід до електронної прозорої системи державних закупівель ще у 2008 році, проте, проведення тендерів досі є незрозумілою та складною процедурою.

У 2016 році Україна отримала найкращий показник прозорості серед держав Східного партнерства з рейтингом 55.22 балів із 64 можливих, Грузія стала другою з незначним відставанням отримавши 53.13 бали. Молдова у цьому рейтингу стала третьою із показником 47.53 балів.

До запровадження системи ProZorro у 2015 році українська влада щороку витрачала приблизно 10 млрд євро на державні закупівлі, але за різними підрахунками, близько 20% цієї суми безслідно зникали через корупцію та неефективний менеджмент. Як результат, Служба безпеки України заявила про зникнення 40% коштів, призначених для здійснення закупівель.

Однією з найбільш резонансних та показових є справа про бурові вишки, до якої причетний колишній міністр енергетики України Юрій Бойко. У 2011 році міністерство, очолюване Бойком, закупило бурові вишки за завищеною ціною, приблизно 150 млн доларів США за кожну.

Журналісти розкрили схему штучного завищення вартості цього обладнання. Проте, через п’ять років після проведення розслідування, Генеральна Прокуратура України заявила, що в діях тодішнього міністра не виявлено ознак злочину, оскільки він не підписав жодного документа, пов’язаного з цієї справи. Зараз Юрій Бойко є депутатом Верховної Ради України.

ЗМІ висвітлювали і дрібніші, але не меш цікаві скандали. Наприклад, для депутатів Верховної Ради України закупили малину вартістю 100 доларів США за кілограм, а звичайні дерев’яні лави для станції харківського метрополітену були придбані за 8000 доларів США.

Суспільство щодня говорило про корупцію у держзакупівлях у різних секторах: енергетиці, на залізниці і будівництві доріг. У 2014 дійшли висновку, що необхідна прозора система закупівель, яка би дозволила громадянському суспільству та представникам бізнесу слідкувати за ситуацією.

Водночас в Україні функціонував веб-портал з оголошеннями державних тендерів, інформацією про  технічні характеристики об’єктів закупівель, учасників та переможців тендерів. Проте, цих відомостей було недостатньо щоб гарантувати прозорість закупівель.

Запровадження системи ProZorro розпочалося з ідеї, що всі мають бачити все і що жодна інформація стосовно державних закупівель, від планування, технічних характеристик і до підписання контрактів, не буде приховуватися від суспільства.

Віктор Нестуля, експерт з державних закупівель з представництва Transparency International в Україні

Віктор Нестуля, експерт з державних закупівель з представництва Transparency International в Україні та один із запроваджувачів системи електронних державних закупівель ProZorro, стверджує, що сьогодні вся технічна документація, інформація щодо майбутніх контрактів, організаторів закупівель та запропонованої суми доступна на сайті на момент оголошення тендеру. Після відкриття тендерів на вебсайті відображається інформація про суб’єкти господарської діяльності, які стали учасниками тендеру та запропоновані ними суми.

Також можна завантажити пропозицію будь-якого учасника торгів з метою вивчення наданих ним документів. Після оголошення найкращої тендерної пропозиції оприлюднюється контракт, підписаний сторонами. Паралельно розробили аналітичні інструменти для збору інформації та її представлення у простому вигляді. Тобто, зробивши декілька кліків, можна побачити кількість державних контрактів, підписаних певним постачальником, їх вартість та органи держвлади, з якими найбільше співпрацює підприємець.

Таким чином, можна знайти опис кожного користувача системи, перевірити будь-які підозри щодо угод, які обмежують конкуренцію або надають перевагу певним суб’єктам господарської діяльності та виявити конфлікти інтересів.

Створення системи ProZorro – важливий крок на шляху до забезпечення прозорості у витрачанні державних коштів, але це не вирішує проблему остаточно.

“Така прозорість не змінює ментальності та поведінки організатора тендеру. Незважаючи на повне оцифрування інформації, перед екранами комп’ютерів сидять звичайні люди. Тому, якщо правоохоронна система держави не працює, люди усвідомлюють, що їх не покарають за зловживання службовим становищем, вони продовжують здійснювати корумповані закупівлі.

Завдяки ProZorro державні закупівлі стали прозорими і тепер легко проаналізувати всі спроби корупції, особливо з огляду на наявність великої кількості неурядових організацій та юристів, які аналізують тендери, знаходять порушення закону та направляють скарги до правоохоронних органів. А що відбувається після встановлення факту правопорушення? На жаль, лише в деяких випадках порушується кримінальна справа. У більшості випадків скарги не беруть до уваги”, – пояснює Віктор Нестуля.

Протягом семи років онлайн портал «Наші гроші» аналізує, як гроші з держбюджету витрачають на закупівлі. Юрій Ніколов, головний редактор цього видання, стверджує, що з появою системи ProZorro, українці почали цікавитися тим, куди ідуть державні гроші та зрозуміли, що необхідно постійно слідкувати за проведенням тендерів, оскільки порушники закону завжди наживаються на закупівлях.

“Великого успіху вдалося досягнути два роки тому, коли було розкрито схему розтрати 64,000 євро під час закупівлі трансформаторів. Після цього ми залучили іноземних консулів, які були особисто присутні підчас проведення тендеру, щоб забезпечити об’єктивність процесу. У результаті, випадки шахрайства зменшуються. Якщо схема Бойка із закупівлі бурових вишок мала на меті придбання нафтовидобувного обладнання за подвійною ціною, тобто за 400,000 доларів США, зараз через застосування подібних схем розкрадаються лише 20% закупівельної ціни, щоб крадіжка не була такою очевидною. Важливо й те, що люди почали говорити про подібні речі”, – каже Юрій Ніколов. Він припускає, що угоди, які обмежують конкуренцію, також можуть використовуватися для штучного підвищення цін. Очевидним прикладом є угода між агентами, що імпортують бензин з Росії. Змова між компаніями, що працюють на цьому ринку, призвела до зростання цін.

Існують абсолютно монополізовані сфери, наприклад, виробництво сталі. “Всі заводи (з виробництва сталі – ред.) належать Рінату Ахметову. Що можна зробити? Рейки для залізниці виробляє єдине підприємство, яке належить Ахметову, за ціною, яку диктує він. Європейські виробники не можуть брати участі в тендерах, організованих «Укрзалізницею», тому що умови для учасників тендерів, дуже суворі. До того ж вони стикаються з бюрократією”, – пояснює Юрій Ніколов. За його словами, галузі, у яких циркулює більша частина державних коштів, розділені українськими олігархами на сфери впливу.

Пан Ніколов стверджує, що енергетика та металургія контролюються олігархом Рінатом Ахметовим, найвпливовішою фігурою на ринку газопостачання є Дмитро Фірташ, Ігор Коломойський має монополію на нафтовидобування, а державна компанія «Укрнафта» досі контролюється його посередниками.

Водночас журналіст «Наших грошей» стверджує, що президент Петро Порошенко, близьким другом якого є прем’єр міністр Володимир Гройсман, контролює адміністративні ресурси в усіх галузях промисловості України.

Петро Порошенко, Володимир Гройсман

Одним із найрезонансніших скандалів в Україні, пов’язаних із закупівлями, є схема «Роттердам+». Це схема обрахунку вартості спожитої електроенергії, автором якої є Дмитро Вовк, голова Національної комісії регулювання енергетики. На думку Вовка, Україна повинна зменшити залежність від шахт, розташованих на тимчасово окупованих територіях, і шукати нові джерела надходження сировини. Хоча вугілля й надалі видобувають на цих територіях на сході України та не імпортують нове, Вовк збільшив тариф на електроенергію. У результаті нова ціна еквівалентна сумі, яку б довелося платити за електроенергію, якби вугілля завозили з Роттердаму.

“До ціни вугілля в порту Роттердам Вовк додав транспортні витрати (доставку морем на відстань у 6,500 км, зокрема транспортування в порту та залізничні перевезення). На основі цієї гіпотетичної цифри й зріс тариф на електроенергію”, – пояснює Олексій Кучеренко, колишній міністр житлово-комунального господарства. Він додає, що схема «Роттердам+» стала джерелом збагачення («годівничкою») для певних груп і додатковим тягарем для населення. За його оцінкою, цей тягар становить приблизно 481 млн євро щорічно.

Запровадження методики «Роттердам+» чітко відображає зв’язок між президентом Порошенком і Рінатом Ахметовим, найбагатшим українським олігархом, стверджує Юрій Ніколов.

“Я не знаю, за що ми платимо. Ми залежимо від електроенергії на основі вугілля, яке одержуємо від держави-агресора. Ми не отримуємо кращі послуги, ми просто більше платимо. Таким є рішення президента на користь олігархів. Вони збагачуються, ми злидарюємо”, – пояснює Ніколов та наголошує, що поки не було висунуто жодних звинувачень у результаті розслідування, розпочатого Національним Антикорупційним Бюро України.

Справою, яка доводить, що правоохоронна система не карає за прояви корупції чи розтрату державних коштів, є справа, пов’язана з Міністерством внутрішніх справ. Міністр Арсен Аваков організував закупівлю гібридних автівок Mitsubishi вартістю один мільярд гривень або 40 млн доларів США без розгляду альтернативних пропозицій, що означає відсутність конкуренції для компанії, яка виграла тендер.

“Громадські активісти миттєво відреагували і попередили про завищення ціни приблизно на 10 млн доларів США, невідповідність процедури вимогам законодавства, величезну кількість порушень та незаконність цього тендеру. Експерти українського представництва Transparency International направили скарги в усі відповідні установи, зокрема правоохоронні органи. Органом, компетенція якого поширюється на подібні справи, є Державна Служба Аудиту. Через два місяці вона надала офіційну відповідь, де визнала факт порушень, незаконність контракту та необхідність його розірвання. Через сім годин після того, як Transparency International оприлюднили цю відповідь, Служба Аудиту надіслала новий лист. У ньому стверджувалося, що до Служби надійшла нова інформація з Міністерства внутрішніх справ, згідно з якою цей контракт є законним”, – зауважує експерт.

Після того, як вибухнув скандал, міністр Аваков публічно заявив, що за цим контрактом йому вдалося отримати знижку в розмірі 5 млн доларів США, тому не було жодних підстав для невдоволення. Віктор Нестуля стверджує, що ціна все одно була зависокою, але винних досі не покарали. Громадянське суспільство сподівається лише на НАБУ, яке нещодавно розпочало розслідування та запросило доступ до службових телефонних розмов співробітників міністерства.

“Проблема в тому, що деякі установи в Україні наймають на роботу людей, які представляють стару систему та не приймають реформи. Єдине, що змінилося – всі ці схеми використовуються прозоро. Якщо бізнесмени усвідомлюють це і не погоджуються на такі умови, вони можуть поскаржитися до Антимонопольного Комітету, який може примусити орган, про який ідеться, змінити умови закупівель”, – пояснює Віктор Нестуля.

Зараз в Україні є більше 20 неурядових організацій, які відстежують закупівлі та публічно доповідають про порушення. Державний орган, який здійснює моніторинг тендерів – це Державна Служба Аудиту, проте вона ще не отримала необхідних повноважень для контролю тендерів. Річ у тім, що відповідний законопроект більше півроку знаходиться у Верховній Раді, але його так і не ухвалили.

“Ймовірно, депутати не зацікавлені в ефективному моніторингу державних закупівель. Коли правоохоронці звертаються до Служби Аудиту по консультацію щодо законності держзакупівель,

Служба заявляє, що не має таких повноважень, оскільки відповідний законопроект досі не прийнятий. Це – свідома прогалина в законодавстві”, – стверджує Нестуля.

Схожа на українську система прозорих закупівель може запрацювати в Молдові на початку 2018 року. Зараз вона працює як пілотний проект. Досі єдиною інформацією, доступною для широкого загалу, було оголошення тендерів, умови участі, назви суб’єктів господарської діяльності, що підписують контракти з державними установами та вартість контрактів. Це обмежує роль громадянського суспільства в моніторингу державних закупівель.

Більше того, онлайн реєстр державних закупівель—etender.gov.md—не вимагає оприлюднення даних стосовно контрактів на незначну суму, підписаних держустановами. Під такими контрактами розуміють контракти на суму, яка не перевищує 3,800 євро для товарів і послуг та 4,700 євро для виконаних робіт.

Підписавши Угоду про асоціацію з ЄС у 2014 році, Молдова розпочала процес реформування системи державних закупівель. Попри реформи, проголошені владою, Молдова досі відстає від інших країн регіону за таким показником, як використання найкращих європейських практик. У системі залишається ще багато прогалин, які допускають угоди, які обмежують конкуренцію та завищують ціни, що призводить до неефективного використання державних коштів.

Наведені нижче приклади ілюструють ситуацію в Молдові. У 2013 році платні паркування у столиці Молдови мали обладнати згідно з проектом, профінансованим Європейським Банком Реконструкції та Розвитку (ЄБРР). Із дворічним запізненням переможцем у публічному конкурсі стала австрійська компанія, створена за місяць до проведення тендеру.

Контракт підписав заступник мера міста без ухвали депутатами міської ради. У зв’язку з цим було розпочато розслідування, що призвело до відсторонення з посади та висунення обвинувачення меру Кишинева. Крім того, заступнику мера, голові Департаменту громадського транспорту та комунікацій, бізнесмену-мільйонеру, чия компанія виграла тендер, та трьом менеджерам цієї компанії, які сприяли незаконному проведенню тендеру, також висунили звинувачення.

Правоохоронці встановили, що в умовах проведення тендеру містилися невиправдано суворі вимоги до учасників конкурсу. Через це, із 16 претендентів обрали саме ту компанію, яку пов’язують з молдавським мільйонером. За версією прокурорів, голова Департаменту громадського транспорту Ігор Гамреткі начебто просив 2 млн євро або 26% акцій компанії-переможниці тендеру за сприяння в отриманні цього контракту. Кажуть, що за допомоги свого небожа в Німеччині він заснував на Кіпрі фірму, яку включили до переліку акціонерів компанії, яка виграла тендер на реалізацію цього проекту.

Ігора Гамреткі засудили до двох років позбавлення волі із відтермінуванням покарання після того, як він повністю визнав свою провину. Іншим особам, причетним до цієї справи, вироки досі не винесли. Пан Гамреткі розповів правоохоронцям, що він повинен був поділити вище згадані 26% акцій з мером Кишинева, який є його однокласником.

На думку експерта з економічних питань Романа Чірки, бракує прозорості і в управлінні фондами Національної Компанії з медичного страхування. “На моє переконання, найбільше брак прозорості відчувається у сфері закупівель та в системі моніторингу виконання. Хоча новий закон про держзакупівлі і відповідає міжнародній практиці, але застосовується він на молдавський манер. Наприклад, у багатьох країнах застосовується анонімна електронна система участі в державних закупівлях і це завдання є доволі складним. У нашій країні акцент робиться на найнижчу ціну, проте це не гарантує бодай якоїсь якості, оскільки вимоги не описані навіть стисло. Наше дослідження імпортних лікарських препаратів підтвердило, що має місце завищення цін на 100% – 150%.

Ми з’ясували це, порівнявши ціни, представлені фармацевтичним заводом-виробником препаратів, із ціною, з якою ці препарати зареєстровані Медичною агенцією Молдови. Ми знаємо, що відбувається після надходження препарату до країни, проте досі неврегульованим залишається зовнішній сегмент із багатьма компаніями-посередниками. Розтрата державних коштів відбувається й за межами Молдови”, – каже Роман Чірка.

Державні закупівлі були та залишаються для компаній одним з найпривабливіших і легких джерел отримання грошей. У 2016 році загальна вартість держзакупівель у Молдові, без урахування контрактів на незначну суму, перевищила 358 млн євро або 5.6% ВВП. Більшу частину цих коштів витратили на будівництво, ремонтні роботи, нафтопродукти та ліки.

У контексті цих проблем, ситуація набула ще більшого драматизму після того, як створення Національного органу з розгляду скарг (НОРС), єдиної надії незадоволених підприємців на перегляд результатів тендерів, перенесли з травня 2016 року на вересень 2017-го. Керувати новоствореною установою запропонували людині, добре відомій у цій системі: Віорелу Моснеазі, колишньому директору Агенції з державних закупівель (АДЗ).

Пан Моснеага пішов у відставку з посади директора АДЗ після того, як у січні 2016 року Центр журналістських розслідувань і газета «Ziarul de Garda», що спеціалізується на проведенні розслідувань, оприлюднили результати свого дослідження. У матеріалі йшлося про те, що компанія «Aldos Grup SRL», що належить родині Моснеаги, протягом двох років ставала переможцем тендерів, організованих АДЗ, загальною вартістю майже 1.6 млн євро.

Віорел Моснеага очолює Національну агенцію з розгляду скарг. Видання Ziarul de Garda повідомило про те, що компанія, яка належить родині Моснеаги, перемогла у державних тендерах на суму 1.7 мільйонів євро, коли сам Моснеага обіймав посаду голови Агенції з державних закупівель.

Конкуренти намагалися оскаржити результати проведення тендерів найбільшої вартості, переможцем яких стала ця компанія, проте в більшості випадків представники АДЗ відхилили всі претензії. Після оприлюднення результатів розслідування Національний центр з протидії корупції прийняв їх до уваги та розпочав моніторинг діяльності Моснеаги. Проте, кримінальне провадження так і не розпочали, оскільки слідчим не вдалося довести вплив пана Моснеаги на підписання контрактів між компанією його сестри та організаторами тендерів. Таким чином, минуле директора щойно створеного НОРС викликає обґрунтовані сумніви в його незалежності та чесності.

Юріє Моркотіло, економіст Незалежного аналітичного центру «Expert-Grup» у Кишиневі, неодноразово наголошував на тому, що спроби досягти більшої прозорості та ефективності в системі держзакупівель є недостатніми. Адже немає дієвого незалежного органу, який би займався вирішенням проблем та врегулюванням суперечок. Експерт стверджує, що за відсутності реального механізму, будь-який успіх, досягнутий в сфері приведення національного законодавства у відповідність до європейських стандартів та збільшення прозорості нової системи електронних закупівель, буде дуже крихким.

Міністерство фінансів заявило, що починаючи з 2018 року в усіх державних закупівлях застосовуватиметься пілотна програма електронних закупівель «MTender» з метою поступового витіснення паперових документів з усього процесу. Міжнародний досвід показує, що перехід до повністю електронної системи економить 10 – 15% річного бюджету. За десять місяців пілотного використання системи «MTender» провели 117 тендерів та зекономили більше 6,200 євро.

За висновками багатьох міжнародних організацій, реформа системи держзакупівель в Грузії, проведена в останні роки, виявилася ефективною. Завдяки запровадженим змінам, система державних закупівель цієї країни вважається однією з найпрозоріших в світі.

До 2010 року корупція та неефективне використання коштів з держбюджету були типовими ознаками проведення тендерів в Грузії і дуже гострою проблемою. Після запуску пакету реформ наприкінці 2010 року систему модернізували за рахунок переходу до повністю електронної процедури. Ризики корупції були зведені до мінімуму.

За статистикою, Грузія витрачає приблизно 10% ВВП на державні закупівлі. Водночас лише 18% від загальної кількості компаній, зареєстрованих у Грузії, беруть участь у тендерах. 38% компаній ніколи не брали участі в цій процедурі. У таких сферах як машинобудування, будівництво, транспорт, логістика, доставка меблів, виробництво продуктів харчування та напоїв, тендери залишаються доволі проблематичними. Дуже незначна кількість компаній бере участь у таких конкурсах. Звіти міжнародних інституцій свідчать про те, що така недостатня участь компаній у тендерах зумовлена декількома факторами, основними серед яких є недостатність людських ресурсів та брак інформації про тендери.

Ніно Бакрадзе, журналістка інтернет видання «iFact» із Тбілісі, яка проводить власні розслідування, стверджує, що попри наявність виключно електронної системи, існує багато способів фальсифікувати тендери. “Уряд може по-різному проводити тендери, наприклад, шляхом прямих закупівель через корупційні транзакції з друзями, родичами або діловими партнерами. Є багато прикладів, коли в тендері вигравали люди, які зробили внески на користь правлячої партії, друзі або партнери”, – пояснює вона.

Пані Бакрадзе також згадала випадки, коли лише за декілька днів до оголошення тендерів було засновано компанії з єдиною метою – отримати державні контракти. Інша, доволі відома в Молдові та Україні схема, полягає в прописуванні вимог до учасників тендеру під певного учасника.

Правоохоронці можуть розпочати розслідування після оприлюднення таких схем у ЗМІ. Але журналістка наголошує, що у більшості випадків провадження ініціюються нинішнім урядом проти членів попереднього уряду Міхеїла Саакашвілі. Так само як у Молдові та Україні, грузинські високопосадовці, лояльні до правлячої партії «Грузинська мрія» на чолі з олігархом Бідзіною Іванішвілі, не потрапляють у поле зору правоохоронців і не є об’єктами розслідувань.

Нещодавно стала відома одна з яскравих ілюстрацій того, що тендери в Грузії й досі залишаються корумпованими, адже винні уникають покарання – справа, до якої виявився причетним міністр освіти Грузії Александре Джеджелава. Натія Коберідзе, журналістка та представниця Національного комітету при Міжнародному інституті преси Грузії, стверджує, що компанія, яка належить дружині Джеджелави, виграла тендер оголошений міністерством вартістю 300,000 доларів США, хоча фактично не брала участі у конкурсі

“Очевидно, Джеджелаву не буде засуджено до позбавлення волі чи покарано в інший спосіб, оскільки рука руку миє. Високопосадовці отримали від Бідзіни Іванішвілі карт-бланш на крадіжки з державного бюджету”, – каже вона.

Такі незалежні медіа як «Studio Monitor», які стежать за проявами корупції, дотриманням справедливості та витрачанням державних коштів, розкрили чимало корупційних схем і протиправних дій нинішнього уряду. Проте, як і в Молдові, відповідальні органи не відреагували на ці сигнали.

Більше того, попри наявність обґрунтованих підозр стосовно того, що певна посадова особа незаконно займається бізнесом, правоохоронці відмовляються розслідувати ці випадки та висувають єдиний аргумент – цій особі не належить жодна компанія.

Нана Біганішвілі, головний редактор «Studio Monitor», стверджує, що компанія, власником якої є Йосеб Макрохіті, член парламентської більшості, виграла тендер вартістю 6.2 млн євро.

Нана Біганішвілі

“Ми зняли програму про це і він сам сказав нам під час інтерв’ю: «Хіба це заборонено? Мені можна!». «Так працює наш закон», – зазначає вона і додає, що ситуація не покращиться, поки установа, що здійснює моніторинг тендерів, не стане незалежною та ефективною.

“Варто розкривати та оприлюднювати такі факти, оскільки інколи інформація може надійти в потрібний момент до потрібного місця або потрапити до людини, яка зможе щось змінити. Було б неправильно сказати, що після публікації статей, що викривають розтрату державних коштів, щось докорінно змінюється. Це тривалий процес”, – каже Ніно Бакрадзе.